作为2025年第四条款磋商的一部分，国际货币基金组织（IMF）特派团于2025年6月4日至17日，在马塞卢与莱索托政府部门、私营部门和民间社会组织的代表们举行了会议，重点讨论确保宏观经济稳定和债务可持续性的财政和货币政策组合，以及创造就业、减少贫困和促进向私营部门主导的经济增长转型所需的结构性改革。
7月7日，代表团发布第四条款特派团总结声明，主要内容如下：
莱索托，这个被南非环抱的高原小国，长期面临低增长、高失业率和普遍贫困问题，政府主导的增长模式难以实现增长和发展目标，如今又遭遇一系列额外外部冲击，正站在“财政意外之财”与“结构性脆弱”之间的十字路口。团长安德鲁·蒂芬在离境前的吹风会上说：“我们带来的不是简单的‘体检报告’，而是一份如何在风暴来临前修好屋顶的施工图”。
一、宏观形势与财政收支：短暂回暖后迎多重挑战
（一）经济增长与通胀表现
IMF工作人员估计，2024/25财年莱索托实际GDP增速小幅回升至2.6%，高于上年的2.0%，这在很大程度上反映了莱索托高地水利二期项目（LHWP-II）的溢出效应，该项目有助于抵消服装行业竞争力下降以及钻石价格下跌对出口的影响。通胀方面，2025 年 4 月总体通胀率降至4.0%，远低于2024 年1月8.2%的峰值，莱索托与南非的CPI通胀差距主要源于食品在莱索托CPI篮子中占比更高。
然而，全球环境不确定性加剧削弱了莱索托经济前景，预计2025/26 财年其 GDP 增长率将从2.6%几乎减半至1.4%。其中，美国在关税和官方发展援助（ODA）政策上的突然转变将带来沉重打击——美国具体意图虽不明确，但莱索托作为脆弱小国，是最易受美国优先事项变化影响的非洲国家之一。该国对美出口占GDP的10%，美国对外援助通常约占其GDP 的 3.5%，且主要用于疾病预防和其他关键卫生需求，一旦两者收缩，经济脆弱性将彻底暴露。
（二）财政收支与债务变化
2024/25 财年，莱索托政府录得占 GDP 9.0% 的可观财政盈余。一方面，南非关税同盟（SACU）转移支付较 2023/24 财年增长近14个百分点（占GDP比重）；另一方面，政府暂停公共部门招聘、减少实物社会救助福利，使经常性支出占GDP比例保持稳定，同时资本支出虽有增加，但执行水平仍低于预算。财政盈余推动国际储备总额升至可覆盖6个月进口额，进一步巩固了与兰特挂钩的汇率制度。
债务方面，随着国内债务发行减少、国内欠款清偿以及根据快速融资机制偿还IMF安排，公共债务从2023/24财年占GDP的61.5%降至2024/25财年的56.6%，债务困境风险被评为 “中等”。不过，IMF债务可持续性分析显示，当前债务状况几乎没有空间吸收进一步冲击，轻微外部冲击就可能将债务推回高危区间，因此中期债务锚需定在占GDP 50%的水平，以提升经济韧性。
（三）未来收入结构变化
展望未来，莱索托收入结构将面临调整。预计2025/26财年SACU转移支付将降至长期平均水平，较此前下降6个百分点，占GDP比重将低于20%；但与此同时，根据与南非就 LHWP-II签订的条约，重新协商的水费税率将成为重要收入来源，2025/26财年该收入占GDP 比重将升至近13%，中期内每年稳定在10%左右。综合来看，预计莱索托国内收入将比几年前高出GDP的8-10个百分点。货币政策上，与兰特挂钩的汇率制度继续良好服务于经济，应作为货币政策核心，政策利率需紧跟南非利率，央行可利用当前宽松周期缩小与南非的利率差距。
二、核心任务：将财政盈余转化为可持续高质量增长
莱索托政府支出占GDP比重远高于国际标准，是SACU平均水平的两倍多，但并未带来经济表现的相应改善 ——2016-2023年实际人均收入缩水12%，失业率和不平等现象居高不下。因此，政府需聚焦将财政盈余转化为可持续高质量增长，关键在于“明智储蓄”与“战略性支出”双管齐下。
（一）明智储蓄：筑牢财政可持续基础
1.严格控制工资支出。莱索托公共工资支出占GDP比重在SACU成员国中最高，是撒哈拉以南非洲平均水平的三倍。过去一年政府通过暂停招聘控制工资支出，这一举措需继续推进，包括精简编制名单、定期审查薪酬制度。但需明确，控制工资支出并非最终目的，核心是建立公平、基于绩效的公共就业体系，奖励生产力并提升公共服务质量。
2.优化税收政策与管理。莱索托已成立税收政策部门，正招聘关键人员，在IMF协助下，该部门准确预测收入、改进税收制度设计的能力将快速增强。税收管理方面，正根据2023年IMF TADAT评估实施分阶段改革战略，需尽快批准两项税收政策法案和税收管理法案，解决现有制度不足。
3.提升社会支出效率与精准度。莱索托社会支出占GDP比重是邻国数倍，但社会保障计划针对性不足。例如，高等教育贷款助学金基金教育计划（占GDP的2.7%）的贷款回收率仅为2%，大量贷款发放给无需支持、无力偿还的群体。政府需构建更精准的社会保障网，释放资源惠及最弱势群体，同时积极评估美国援助削减可能中断的服务，制定协调计划确保持续提供基本医疗服务；此外，还应加强现有现金转移支付计划运作，恢复国家社会登记数字化系统，简化受益人识别登记流程，加快部署新福利发放工具。
4.建立规范的稳定基金。政府需迅速建立治理良好的储蓄框架（稳定基金），相关具体细节已与发展伙伴合作制定，旨在保障政府资金来源稳定，确保冲击下服务不间断，充足储蓄还可支持未来基础设施等发展支出。该基金需以清晰可信的财政规则为基础（指导资金存取条件），依托稳固法律框架，建立不受政治影响的清晰治理结构。目前政府正制定相关政策，预计2025年7月出台，为稳定基金法律框架提供指导。
5.严控债务规模。为实现中期债务占GDP 50%的目标，政府需缩减新增借款，优先偿还高成本存量债务，同时尽快清偿任何剩余或新增的国内欠款。
（二）战略性支出：提升资金使用效益
1.改进公共投资管理。莱索托公共投资长期存在执行不足、资本存量质量不高的问题，根源在于能力限制。政府需建立集中资产登记处、确定优先项目储备库、加强项目管理和监测能力，为投资质量把关。IMF提出的公共投资管理评估（PIMA）请求及时且必要，需尽快推进。
2.强化公共财政管理。一是提升预算可信度，加强部门间协作，监测并识别挪用资金行为，开展定期及时审计以改进支出控制；实施中期支出框架，在多年期内衔接政策目标与预算分配，强化长期规划。二是完善财务管理系统，加强综合财务管理系统内部控制，加快部署数字签名，强化支付流程，防止欠款累积。三是加强财政风险管理，近年来莱索托已显现公私合作伙伴关系破裂、未量化欠款、国有企业转移支付及或有负债等财政风险，需加强国有企业管理和报告有效性，将财政风险报告纳入年度预算流程。四是推进公共财政管理立法，年内必须通过《公共财政管理和问责法案》《公共债务管理法案》，以及实施2023年《公共采购法》的次级立法，以提高采购效率与透明度，强化财政责任和预算流程，完善财务管理和财务报告，确保政府公共借贷计划与预算流程有效衔接。
三、结构性改革：激活私营部门增长潜力
莱索托私营部门规模小、多元化不足，导致生产率低、私人投资疲软、竞争力下降、非正规性高，需通过广泛结构性改革释放其增长潜力，与公共部门改革形成合力。
（一）推进金融普惠与普及。融资渠道短缺是小型和非正规企业发展的关键障碍，进而制约私营部门就业增长。政府已采取部分信贷担保、建立可动产登记制度、支持信贷机构等措施，在改善小型企业融资方面初显成效。需将新版《金融部门发展战略》和《国家金融普惠战略》作为优先事项，加快落地实施。
（二）优化营商环境。对大型企业，需通过透明一致的监管框架、增强政策一致性、制定明确长期基础设施发展战略，降低经营成本、提振私人投资者信心。为扭转纺织业等行业长期衰退趋势、把握新机遇，应协调精简莱索托国家发展公司（LNDC）与巴索托企业发展公司（BEDCO）职能；同时加强国有企业设立、运营和监督的监管框架，制定不良国有企业逐步私有化战略，提升效率、吸引投资。
（三）加强反腐与法治建设。遗留欺诈案件暴露了支付和采购领域漏洞，凸显公共财政管理改革对提升透明度和问责制的重要性。需加强公共账目委员会和反腐败与经济犯罪总局（DCEO）等关键机构能力，增加DCEO预算投入、扩大其规模，以实际行动展现政府决心，重建市场信心，为私营部门发展提供保障。
IMF特派团离境前，团长在机场停机坪强调：“莱索托的财政窗口期或许只有两到三年，能否把天赐的盈余变成天赐的机遇，取决于现在而不是未来”。面对LHWP-II的建设热潮与纺织工厂的裁员压力，莱索托的选择正如高原季节——短暂夏天之后，是陷入漫长寒冬，还是凭借当下的改革播下未来增长的新绿，答案掌握在政策制定者手中。